专题：金融视角·聚焦2026年两会

　　来源：观潮财经

　　今年的政府工作报告关键词为“应变”。

　　2026开年，中东战争局势蔓延，近年国内外局势变化加剧。与去年相比，2026年政府工作报告其中政策逻辑与趋势展现出发展导向、民生优先、创新驱动、改革深化等特征。

　　基于此，在今年的报告中，保险业政策走向指向以下三大核心变化：覆盖人群大幅扩面、多层次保障体系完善、风险防控强化。

　　据观潮财经统计发现，今年政府工作报告中共13处提及保险，较去年增加6次，主要包含：农业保险、职工保险、基本医疗保险、商业健康保险、基本养老保险、长期护理保险、生育保险、巨灾保险、失业保险、工伤保险等10大关键词。

　　值得关注的是，商业健康保险、生育保险为首次提及。并且报告中还提到坚决打击“欺诈骗保”，完善“旅居养老”等政策。而令保险业“压力山大”的巨灾险也被提及，报告提到要加快建设健全巨灾保险保障体系等。

　　01

　　10大关键词，首提商业健康保险

　　观潮财经统计发现，今年3月5日第十四届全国人大三次会议开幕式的政府工作报告（以下简称“《报告》”）中，共13处提及保险，较去年增加6次。

　　今年《报告》提及的“保险”关键词分别为：农业保险、职工保险、基本医疗保险、商业健康保险、基本养老保险、长期护理保险、生育保险、巨灾保险、失业保险、工伤保险等10个关键词。

　　主要分布在：民生保障板块，涉养老保险、医疗保险、职业伤害保障等政策；社会保障板块，明确基本养老保险全国统筹、失业保险扩围等具体措施；健康中国建设板块，提出商业健康保险与基本医保协同发展的路径。

　　值得关注的是，商业健康保险、生育保险为首次提及。并且报告中还提到坚决打击“欺诈骗保”，完善“旅居养老”等政策。而令保险业“压力山大”的巨灾险也被提及，报告提到要加快建设健全巨灾保险保障体系等。

　　三项工作回顾，布置十大任务

　　具体来看，今年《报告》中的2025年工作回顾中指出，健全基本医保参保长效机制，优化医药集采措施，推出商业健康保险创新药目录，长期护理保险制度覆盖3亿人。

　　商业健康险方面，2025年12月，国家医保局正式发布首版《商业健康保险创新药品目录》（以下简称“商保创新药目录”）。商保创新药目录主要纳入超出“保基本”定位、暂时无法纳入基本目录，但创新程度高、临床价值大、患者获益显著的创新药。长期以来，国家医保目录定位于“保基本”，而商保创新药目录实质上构建了一个分层、多元的价值实现体系，形成了与国家医保错位发展、功能互补的新格局。

　　构建多层次医疗保障体系，并非单一政策的“单点突破”，而是涵盖支付机制、准入流程、监管体系、特殊群体保障的“系统工程”。在政策创新的推动下，我国医疗保障正从“保基本”向“保优质”“保精准”升级，从疾病治疗向全周期健康管理延伸。

　　长护险方面，经过9年试点，其已从局部探索迈向全面建制的新阶段。截至2025年末，制度已覆盖全国49个试点城市近3亿人，累计惠及超330万失能群众，基金支出超千亿元，年人均减负约1.2万元。

　　随着我国人口老龄化程度不断加深，失能老年人数量持续增长。卫健委数据显示，我国失能失智老人已超4500万，平均每6名老年人中就有1名需要长期照护。长护险针对的正是因身体衰弱、疾病或其他原因导致生活不能自理或不能完全自理的人群。除了老年人，还包括残障人士、儿童先天障碍者，甚至遭遇意外事故或突发重病的普通人，都亟待家人或相关机构给予长期照护。面对如此庞大的照护需求，传统的家庭照护模式已难以为继。长护险制度的确立，正是对“一人失能、全家失衡”这一社会痛点的系统性回应。

　　此外，2025年工作回顾还指出，基本养老保险全国统筹稳步实施。

　　人社部开创了养老保险全国统筹部省联动管控新模式，依托全国统一的信息系统，建成了业务“大管控”和基金“一本账”的管理体系。这实现了全国业务标准统一、数据实时同步，并推动基金风险防控从“事后”向“事前、事中”前移。

　　2025年基本养老保险全国统筹通过构建全国统一的基金管理和风险防控体系，不仅保障了基金的安全可持续运行，还确保了养老金待遇的稳步提升，为应对人口老龄化、实现养老保险制度长期健康发展奠定了坚实基础。

　　截至2025年底，全国基本养老保险参保人数达到10.76亿人，较上年底增加316万人，制度覆盖面持续巩固。2025年全年，基本养老、失业、工伤三项社会保险基金总收入9.1万亿元，总支出8.1万亿元，年底累计结余10.2万亿元，基金运行总体平稳。

　　上述于2025年工作回顾中提到的三项保险相关内容，在2026年政府工作任务中也再次提出，将加快发展商业健康保险，完善并落实基本养老保险全国统筹制度，推行长期护理保险制度。

　　在2026年政府工作任务中，第一项提到保险的是扎实推进乡村全面振兴，制定促进农业保险发展的措施。

　　我国农业保险的发展遵循了“试点先行、逐步推广”的中国特色路径。

　　2004年后我国农业农村保险制度逐步构建。面对发展困境，2004至2006年中央“一号文件”连续三年强调要“建立政策性农业保险制度”，明确了由纯商业化向政策性保险转型的方向。

　　2007年中央“一号文件”进一步细化了实施方案，提出“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”的原则，并要求“各级财政对农户参保给予保费补贴”。同年，中央财政安排10亿元保费补贴，在六省对五种农作物启动试点并取得成功，坚定了发展路径。

　　此后，试点范围由六省逐步扩展至全国，保障标的和险种持续增加，保费补贴机制日益完善。

　　考虑到地方财政差异，逐步构建了中央、省、市三级财政分担的补贴体系。经营主体方面，安信、安华、阳光、国元等专业农险公司相继获批成立，为市场注入了新活力。

　　经过近20年发展，农业农村保险的服务能力显著增强。2025年，三大主粮作物完全成本保险实现全国覆盖。2025年中央一号文件提出“健全多层次农业保险体系，支持发展特色农产品保险”。2025年，我国农业保险保费收入1555.5亿元，累计提供风险保障5.3万亿元。从保费收入看，2025年我国连续第二年成为全球第一大农业保险市场。

　　第二项，更大力度保障和改善民生。出台支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险的政策。

　　为支持超过2亿的灵活就业人员和8400万新就业形态劳动者，国家近年来出台了一系列政策，核心目标是打破传统社保制度与灵活化用工形式不匹配的壁垒，鼓励并便利这两类群体参加保障水平更高的职工保险。2025年12月召开的中央经济工作会议明确部署：“鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险”。

　　此前，我国在这一方面所出台的政策与措施包括但不限于：全面放开参保户籍限制、增强参保缴费的灵活性、扩大新就业形态职业伤害保障试点、引导平台企业分担责任、探索适配性的制度设计。

　　这些政策的根本目的是解决灵活就业与新就业形态劳动者面临的“参保难”、保障水平低等问题。通过放开限制、增强灵活、试点专项、引导企业等多管齐下，国家正致力于构建一个更包容、更适配的数字经济时代社会保障网，让每一位劳动者都能享有“稳稳的幸福”。

　　第三项，稳步推动基本医疗保险省级统筹。国家指导各地采取“调剂金模式先行，逐步过渡到统收统支” 的渐进式路径。即先建立省级调剂金制度，对各地市基金进行余缺调剂，防范局部风险，待条件成熟后再实现基金的全省统收统支。

　　截至2025年底，全国已有20个省份正式发文或启动推进基本医保省级统筹工作。基本医疗保险省级统筹这一项系统性工程，目前正处于从地方探索到全国统一部署、从建立调剂机制到迈向全面统收统支的关键阶段。

　　第四项，扩大失业、工伤保险覆盖面，稳妥有序推进职业伤害保障试点扩围。失业保险方面，截至2025年底，全国失业保险参保人数达2.49亿人，较上年底增加329万人。稳就业政策支持力度进一步加大，失业保险降费率为企业减负1872亿元，发放稳岗返还资金336亿元。2025年全年发放失业保险金等保生活待遇1602亿元，有效发挥了防失业、促就业的功能。

　　工伤保险方面，人社部发布《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（三）》，对居家办公、上下班途中等新业态下的工伤认定情形作出明确界定，适配数字时代用工变革。截至2025年底，全国工伤保险参保人数达3.05亿人，较上年底增加102万人。

　　2025年7月1日，人社部等九部门联合印发《关于扩大新就业形态人员职业伤害保障试点的通知》，标志着试点进入新阶段。试点采取“按单参保、平台缴费”的创新模式，有效分散了平台企业的职业伤害风险，实现了劳动者与平台企业的双受益。国家计划在2026年将试点扩大到全国所有省份。

　　第五项，完善生育保险制度和生育休假制度。2025年12月13日在京召开的全国医疗保障工作会议披露，我国稳步扩大生育保险覆盖面，鼓励灵活就业人员参加生育保险，全国生育保险参保人数达2.55亿人。

　　为积极适应人口发展战略，2026年将进一步完善生育保险制度，将根据医保基金可承受能力，合理提升产前检查医疗费保障水平，探索制定产前检查项目在内的基本服务包，减轻参保人生育费用负担，力争全国基本实现政策范围内分娩个人“无自付”。

　　下一步，将推动把灵活就业人员、农民工、新就业形态人员纳入生育保险覆盖范围，积极探索将城乡非就业人员纳入覆盖范围的可行性。

　　“十四五”期间，参保人累计享受生育保险待遇9614万人次，基金累计支出4383亿元。截至2025年12月，全国27个省份、95%的统筹区已实现生育津贴直接发放至个人。生育津贴审核支付时限大幅压缩，部分地区实现“免申即享”。2025年的生育支持政策体系通过“经济补贴做加法、养育成本做减法、服务保障做乘法”，在扩大保险覆盖、提升医疗报销比例、延长育儿假期、发放现金补贴等多个维度协同发力。

　　第六项，健全巨灾保险保障体系。2025年10月，金融监管总局印发通知，支持境内保险公司在香港市场发行 “侧挂车”保险连接证券，将巨灾风险向资本市场转移。保险公司通过再保险、以及创新推出全国首个巨灾一揽子再保解决方案等方式，构建多层次风险分散体系。

　　2025年，保险业对较大自然灾害的经济损失赔付已超过300亿元，有效发挥了经济“减震器”作用。保险公司利用“鹰眼系统”、“巨灾安澜”等平台，2025年累计发送灾害预警信息超105亿条，推动减少灾害损失约20.6亿元。截至2025年底，综合性巨灾保险试点已在20多个省市落地。2025年全年累计为全国7489万户次居民提供33.71万亿元的巨灾风险保障。

　　顺应变局，保险业三大核心变化

　　从2026年《报告》的变化可见，我国通过制度创新和技术突破推动高质量发展的战略意图，以此来应对内外挑战。其中，政策逻辑与趋势上展现以下四大变化：

　　发展导向，从“稳增长”转向“高质量发展”与“风险防控”并重；民生优先，保险、医疗、教育等领域政策更注重普惠性与可持续性；创新驱动，新质生产力、未来产业成为经济增长新引擎；改革深化，全国统一大市场、财税金融体制等结构性矛盾是攻坚重点。2026年政府工作任务聚焦十大领域：

　　1、强大国内市场：提振消费、扩大投资。

　　2、新动能培育：传统产业升级、新兴产业壮大、智能经济发展。

　　3、科技创新：原始创新、成果转化、教育人才协同。

　　4、深化改革：全国统一大市场、财税金融改革、营商环境优化。

　　5、对外开放：外贸稳规模优结构、吸引外资、共建“一带一路”。

　　6、乡村振兴：粮食安全、精准帮扶、农村改革。

　　7、新型城镇化：农业转移人口市民化、城市更新、区域协调发展。

　　8、民生保障：就业、教育、医疗、社保、文化体育。

　　9、绿色转型：污染防治、低碳经济、碳达峰行动。

　　10、风险防范：房地产、债务、金融、社会稳定。

　　与2025年报告相比，2026年报告最大变化体现在以下三个方面：

　　第一，宏观政策力度显著增强。财政政策，赤字率从2025年的3%提升至4%，新增超长期特别国债1.3万亿元；货币政策，从“适度宽松”转向更积极的流动性支持，明确“促进物价合理回升”目标；逆周期调节，强调“投资于物”与“投资于人”结合，加大民生领域投入。

　　第二，战略重心向“新质生产力”倾斜：产业方向，新增低空经济、量子科技、脑机接口等未来产业布局；创新机制，提出“产业创新工程”，强化央企开放应用场景，推动科技成果转化。

　　第三，风险防范更聚焦系统性：房地产，首次提出“探索多渠道盘活存量商品房”，明确“好房子”建设标准；地方债务，严控隐性债务增量，分类推动融资平台转型；金融安全，新增“规范金融机构竞争秩序”，严打非法金融活动。

　　这其中，作为国民经济的组成部分保险业方向随之发生较大变化，三大核心变化分别为：

　　第一，覆盖人群大幅扩面：职业伤害保障，从局部试点扩展至全国，覆盖新业态劳动者；长期护理保险，参保人数从1.45亿增至3亿，缓解老龄化压力。

　　第二，多层次保障体系完善：商业健康保险，首次提出“创新药目录”，推动商保与基本医保协同；个人养老金，全国推广，形成“基本养老+职业年金+个人养老”三支柱格局。

　　第三，风险防控强化：医保基金监管，单独强调“打击欺诈骗保”，完善监管机制；保险服务民生，将保险纳入稳就业、防风险政策框架（如农民工工资支付保障）。

　　面对新的变化，保险业在十大工作任务领域大有可为。

　　对于从业者而言，关注新兴产业（AI、低空经济）的风险保障需求，深耕养老第三支柱市场开发适配产品，加强绿色保险产品创新参与碳交易市场，布局智慧城市风险管理（如房屋品质保险），关注国防科技工业保险配套服务，利用数据要素发展智能保险服务等或许是需要思考的新方向。

　　02

　　趋势丨失业、农业、巨灾再现，养老、长护连载

　　2025年政府工作回顾中提到如养老保险、长期护理保险、商业健康险等；同时对2026年的政府工作布置了9项保险任务，包括前一年回顾的三项推行工作。

　　梳理过去12年《报告》中保险关键词，今年“保险”次数较2025年大幅增加，为13次。与此同时，从2015年至今的《报告》，合计提及“保险”关键词122次。其中，2019年提及次数最多，高达15次。2015年、2021年均提及保险14次，但从关键词来看，《报告》对于“保险”的关注点发生变化。

　　将保险业放在更大的体系中看其所处环境的变化，保险业的主要任务、未来趋势也更清晰。

　　据观潮财经统计，2015年至今的12年间，《报告》合计提及“保险”关键词122次。其中，今年共出现13次，较2025年增幅较大。而出现更多的是2019年15次，2015、2021年各14次。

　　2016-2019年间，《报告》中“保险”出现的次数逐年递增，2020年开始总体趋势较为波动。近三年提及保险次数逐年增加。

　　其中，2019年提及的高达15次内容围绕“大病保险、失业和工伤保险费率、失业保险、长期护理险、出口信用保险”等。

　　其次是2015年及2021年的《报告》，均提及保险14次。但从关键词来看，时隔5年，《报告》对于“保险”的关注点发生变化，因此内容差异较大。

　　2015年《报告》中除拓展保险资金运用范围，启动机关事业单位养老保险制度等改革外，还推出存款保险制度、巨灾保险以及个人税收递延型商业养老保险。

　　不仅如此，该年《报告》指出，扩大出口信用保险规模。统一城乡居民基本养老保险制度，城乡居民大病保险试点扩大到所有省份。落实和完善失业保险支持企业稳定就业岗位政策。降低失业保险、工伤保险等缴费率。全面实施城乡居民大病保险制度。

　　2021年《报告》同样提到了出口信用保险，延续降低失业和工伤保险费率。大幅度扩大失业保险保障范围。除此之外，2021年《报告》中还指出，扩大完全成本和收入保险试点范围，实现企业养老保险基金省级统收统支，推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制，完善全国统一的社会保险公共服务平台等。

　　今年《报告》再次重提失业保险、农业保险、巨灾保险。连续多年提到养老保险、基本医疗保险。

　　观潮财经梳理2015年至今的《报告》保险关键词来看，“养老保险”是《报告》中的常客，出现次数最多，每年都有出现。其次是出口信用保险，共在8年的《报告》中提及，不过今年并未提及出口信用保险。

　　从近5年来看，“养老保险”、“长期护理保险”连年出现，其次为“失业保险”、“医疗保险”，均有3年被提及。

　　养老保险：10次

　　通过近10年《报告》可以发现，每年的《报告》中均会提及养老保险。不仅如此，2020-2021年报告中均强调实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支，而到了2022年企业职工基本养老保险便转变为“全国统筹”。2026年对于基本养老保险全国统筹工作已进入“完善并落实”阶段。

　　2020年，实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支，提高中央调剂比例。继续执行去年出台的下调增值税税率和企业养老保险费率政策，新增减税降费约5000亿元。前期出台6月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费。

　　2021年，实现企业养老保险基金省级统收统支。健全多层次社会保障体系，基本养老保险参保率提高到95%。推进基本养老保险全国统筹，规范发展第三支柱养老保险。

　　2022年，稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，继续规范发展第三支柱养老保险。

　　2023年，基本养老保险参保人数增加1.4亿、覆盖10.5亿人，基本医保水平稳步提高。将养老保险单位缴费比例从20%降至16%。建立基本养老保险基金中央调剂制度。

　　2024年，城乡居民基础养老金月最低标准提高20元，继续提高退休人员基本养老金，完善养老保险全国统筹。在全国实施个人养老金制度，积极发展第三支柱养老保险。

　　2025年，《报告》指出，加快发展第三支柱养老保险，实施好个人养老金制度。城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，适当提高退休人员基本养老金。

　　2026年，加强社会保障和服务。城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元。完善并落实基本养老保险全国统筹制度。

　　长期护理保险：7次

　　其次值得关注的关键词为“长期护理保险”，首次出现在2019年，自2021年起，已连续6年出现在《报告》中。可见近6年中，该险种的重要性明显增加。

　　2021年，促进医养康养相结合，稳步推进长期护理保险制度试点。

　　2022年，稳步推进长期护理保险制度试点。

　　2023年，推进医养结合，稳步推进长期护理保险制度试点。

　　2024年，推进建立长期护理保险制度。

　　2025年，加快建立长期护理保险制度。

　　2026年提及两次，分别为2025年长期护理保险制度覆盖3亿人，2026年推行长期护理保险制度。

　　不难发现，2024年起《报告》中对该险种推广的描述已从“试点”更改为“制度”。2026年“建立”二字已消失，更改为“推行”。

　　失业保险：6次

　　另一值得关注的是，时隔两年再次被重提的失业保险近10年来有6年被提及。近五年来，失业保险被提及8次。其中2022年3次、2023年4次。

　　2022年，落实落细稳就业举措。延续执行降低失业和工伤保险费率等阶段性稳就业政策。对不裁员少裁员的企业，继续实施失业保险稳岗返还政策，明显提高中小微企业返还比例。使用1000亿元失业保险基金支持稳岗和培训，加快培养制造业高质量发展的急需人才，让更多劳动者掌握一技之长、让三百六十行行行人才辈出。

　　2023年，过去一年和五年工作回顾中指出，延续实施失业保险保障扩围政策，共向1000多万失业人员发放失业保险待遇。五年来实施失业保险基金稳岗返还、留工培训补助等政策。使用失业保险基金等资金支持技能培训。

　　2026年，完善并落实基本养老保险全国统筹制度，扩大失业、工伤保险覆盖面，稳妥有序推进职业伤害保障试点扩围，健全社保关系转移接续政策。

　　除上述外，还有部分关键词值得关注。如“商业健康保险”、“生育保险”首次出现在《报告》中，其中“商业健康保险”被提及两次，分别为2025年工作回顾中“推出商业健康保险创新药目录”以及2026年工作任务中“加快发展商业健康保险”。

　　此外，“农业保险”时隔2年再次提及，而“巨灾保险”时隔8年再次提及。